作者：歐陽慧（中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所副所長、研究員），李智（中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副研究員）
城市群是當今世界城鎮化的主流和大趨勢，是我國城鎮化的主體形態，在引導人口和要素布局、提高產業分工和效率水平、促進大中小城市協調發展等方面發揮著重要作用。中央財經委員會第五次會議明確提出，要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力；中央財經委員會第七次會議又提出，要形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。黨的二十大報告指出，要以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，為今后一個時期城市群發展指明了方向、提供了遵循。
我國城市群建設取得積極進展
黨的十八大以來，我國城市群建設取得重大進展，日益成為承載發展要素的主要空間形式，對完善“兩橫三縱”城鎮化戰略格局、優化區域經濟布局、推動高質量發展發揮了重要作用。
頂層設計不斷完善。近年來，國家發展改革委會同有關部門或指導地方編制城市群規劃，明確城市群的發展目標、空間結構和開發方向，以及各城市的功能定位和分工。目前城市群規劃已全部出臺，京津冀、長三角、珠三角世界級城市群建設有序推進，成渝、長江中游、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣、哈長、呼包鄂榆、蘭州—西寧等跨省區城市群和山東半島、遼中南、山西中部、黔中、滇中、寧夏沿黃、天山北坡等省內城市群規劃全面實施，有效指導了城市群發展。
城市群對全國人口和產業的空間組織和引導作用不斷加強。目前，我國重點建設的19個城市群承載了全國75%以上的人口、貢獻了85%以上的國內生產總值，已成為我國新型城鎮化的主體形態和引領全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。同時，以城市群為支撐，沿大江大河和重要交通干線的發展軸帶進一步夯實，串聯東中西和協調南北方的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，對全國人口和產業的空間組織和引導作用不斷加強。
一批高質量發展動力源加快形成。京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游五大城市群，以約10%的國土面積集聚了全國超過40%的人口，創造了超過50%的國內生產總值。其中，京津冀、長三角、珠三角，集聚了全國近25%的人口，創造了全國37%的國內生產總值，逐漸形成世界級創新平臺和動力源；成渝和長江中游城市群，人口、國內生產總值分別約占全國的16.2%和15.8%，逐漸形成支撐全國創新發展、經濟增長的重要引擎，成為帶動中西部地區高質量發展的動力源；其他重點城市群正加快成為推動全國形成高質量發展多極支撐局面的區域性動力源。
城市群協商合作機制和重點領域一體化水平持續提升。城市群協商合作機制不斷完善，為推進一體化發展提供了組織和制度保障。如京津冀、長三角、珠三角城市群依托區域重大戰略實施，健全中央層面領導小組、辦公室及專項推進小組等機制，有關省市也建立了相應機構或機制，編制年度工作要點、行動計劃等，實現了目標任務協同，形成強有力的組織保障。長江中游、北部灣城市群依托跨省合作基礎，建立了省際多級協商合作機制和輪值制度，發布了合作重點事項或年度重點工作。同時，城市群在交通基礎設施、產業創新、統一市場、生態環境、公共服務等重點領域加大合作力度，一體化水平明顯提升。交通一體化方面，京津冀、長三角、珠三角等城市群城際軌道網初步形成，北京、天津與河北實現公交、地鐵一卡通行。產業創新協作方面，長三角三省一市共建科技資源共享服務平臺，積極推動科技創新券通用通兌。統一大市場建設方面，京津冀三地口岸合建“快速反應通道”；長三角三省一市優化跨省審批流程，統一市場準入制度和考核標準。生態環境聯防聯治方面，多個城市群建立了大氣污染聯防聯控機制，開展跨境水域污染綜合整治。公共服務互惠共享方面，京津兩地優質學校在河北設立分校，多所高職院校開展跨省市招生，多個城市群實現異地就醫直接結算，通信、社保、旅游等領域互通共享不斷深化。
推進城市群高質量一體化發展的戰略方向
受地理區位、資源環境稟賦、經濟社會發展基礎等長期因素影響，不同地區城市群整體實力、合作成效和一體化水平仍存在顯著差距。下一步持續推進城市群高質量一體化發展需要在以下幾方面重點發力。
更加注重提高城市群綜合承載能力。我國城市群多數地區資源環境承載能力較好，是集聚經濟和人口的重點區域。然而，部分城市群整體發展水平較低，對經濟和人口集聚能力不強。
更加注重發揮核心城市輻射帶動功能。一方面，部分城市群核心城市綜合實力較強但輻射帶動作用不足。如，2010年至2020年，19個城市群中，核心城市（直轄市、省會城市和計劃單列）增長人口占城市群新增總人口的89.4%，長江中游、成渝、哈長、關中平原、遼中南、滇中、山西中部、蘭西等城市群核心城市以外的地區呈現人口負增長。另一方面，部分中心城市發展能級不高，城市人口規模和經濟體量偏小，難以發揮輻射帶動作用。
更加注重發揮區域市場一體化的重要作用。一方面，城市群內部地方保護和市場分割現象還大量存在，隨著經濟發展形勢變化低層次的重復建設和同質競爭愈加嚴重；另一方面，城市群各地區之間制度、規則、標準的不統一，導致許多事項均需要政府“一事一議”推進，一體化推進效率較低，亟待加快引領全國統一大市場建設，積極開展區域市場一體化，在制度規則、商品市場、服務市場、要素市場、流通體系、市場監管等方面統一開展探索。
更加注重構建科學分工、錯位互補的產業一體化發展格局。部分城市群內部產業發展同質化問題依然突出，城市間支柱產業重合度較高，產業布局趨同，存在產業“拼搶”、直接競爭現象。城市間缺少縱向聯系和合理有效的分工合作，導致主導產業本地配套率不高，合理的產業梯度和緊密聯系的產業鏈尚未形成。
更加注重健全一體化發展多層次協調機制和常態化推進機制。部分城市群還未形成領導有力、執行高效的工作機制，一些跨省區城市群雖已建立有關機制，但模式較為松散，落實重大決策、推進重大項目、定期溝通協調的功能還不完善。部分地區行政區思維尚未打破，除了跨界環境共治、市場監管等個別領域外，利益共享、成本共擔機制建設尚未實現突破，制約了市場在資源配置中理應發揮的決定性作用。
推進城市群高質量一體化發展的政策建議
堅持因地制宜、尊重規律、突出重點、分類推進，持續增強城市群綜合承載力，培育高質量發展增長極和動力源。
制定城市群發展和管制導則。充分認識城市群建設對優化我國城鎮化空間格局、構建高質量的區域經濟布局的重大意義。制定城市群發展和管制導則，基于城市間要素分布和流動特征、經濟社會聯系強度等指標，充分運用大數據等現代化手段，建立科學統一、動態調整的城市群重點建設區范圍劃定標準和指標體系，在保障連續性和穩定性的基礎上，定期評估、調整城市群開發邊界。在空間開發管控、生態環境保護、統一市場建立等重點領域，強化城市群建設的硬約束，嚴禁觸碰生態保護紅線，嚴控軌道交通建設“一哄而上”，嚴格節約集約利用土地，嚴控地方政府債務風險。
與發展階段相適應分類推動城市群有序建設。優先重點支持發展程度較高、一體化程度較好的少數成熟型和快速成長型城市群率先發展，盡快形成支撐全國高質量發展的新興動力源，同時在城市群一體化發展體制機制創新方面形成示范效應，總結一批可復制、可推廣的成功經驗。引導各地在制定城市群實施方案中，尊重區域經濟發展規律，明確城市群開發的時序安排、發展方向和建設重點，堅持滾動開發、有序建設，堅持成熟一片開發一片，避免大規模低效無序蔓延。
以增強區域融通引領城市群一體化發展合作機制。完善城市群治理法律法規，以國家相關區域協調發展法律法規為基礎，明確政府間競爭和合作的主要內容、權力與責任、解決沖突的方式與利益補償機制，對區域公共事務合作治理機構的產生、職責、權限、運行機制等予以規范。探索設立城市群共同發展基金，重點用于解決生態環境保護、水資源利用、跨區域公共設施建設和區域發展不平衡等問題。鼓勵有條件的城市群建立統一的規劃委員會和區域協調組織，實現各地規劃統一編制、統一實施。
開展城市群市民化綜合改革試點。探索建立城市群市民化綜合改革試點，加快推動城市群戶籍政策一體化改革，健全以居住證為載體、與城市群范圍內居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，提高城市群地區人口吸引力。加大“人地錢”掛鉤政策向試點城市群傾斜力度。賦予先行先試權利，在土地制度改革、公共服務供給、成本分擔機制等方面探索經驗。
加強城市群高質量一體化發展監測。建立城市群高質量一體化發展監測機制，完善統計指標和評估體系，加強動態跟蹤研判，及時發現突出問題，采取針對性舉措化解突出矛盾。增強城市群建設國家頂層設計的科學性和嚴肅性，不得隨意更改城市群的名稱和范圍，強化空間開發管制，支持合作機制創新。
責任編輯：王振華
