黨的二十屆四中全會立足確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展，對“十五五”時期加快農業農村現代化、扎實推進鄉村全面振興作出戰略部署，提出要“促進城鄉融合發展”。面對“十五五”時期的新形勢新要求，加快農業農村現代化、補強現代化建設短板弱項的任務尤為緊迫和艱巨。城鄉融合是推動這一進程、破解城鄉二元結構的重要驅動力。在此背景下，城鄉融合將進入整體優化和深度調整的新階段。深刻把握城鄉融合賦能農業農村現代化的內在邏輯，科學謀劃未來主攻方向與實踐路徑，對暢通城鄉經濟循環、激發農業農村發展活力、加快建設農業強國具有重大意義。
1.城鄉關系發展的新階段新要求
推動城鄉關系從“單向輸血”向“雙向賦能”躍遷。改革開放以來，我國城鄉關系逐步由二元分割走向城鄉統籌，并進一步向城鄉融合深化。“十四五”期間，隨著鄉村振興戰略的縱深推進，我國在戶籍制度改革、農村土地“三權分置”、城鄉基本公共服務均等化等關鍵領域取得重大突破，城鄉融合發展體制機制初步建立。然而也要看到，由農村向城市“單向輸血”的主導模式尚未根本扭轉，農村所承載的經濟、生態、文化與空間等多重價值仍未充分激活和釋放。面對新階段新要求，“十五五”時期必須推動城鄉關系實現根本性轉型，從傳統“單向輸血”轉向“雙向賦能、互促共進”，構建城鄉之間要素暢通、產業協同、價值互認的良性循環。具體而言，農村對城市的核心貢獻，體現為提供優質農產品、優美田園風光與特色文化體驗，滿足城市居民的多樣化需求；而城市對農村的賦能，不僅體現為資本投入，更應包括現代產業理念、數字技術與管理模式的深度導入，系統性培育和提升農村的內生發展動力，在雙向賦能中真正實現融合發展與共同繁榮。
推動發展重點從“外圍對接”向“內核融合”轉變。長期以來，為扭轉城鄉發展不均衡局面，我國大力推動交通、通信、水利等基礎設施“硬聯通”，為城鄉融合發展奠定了堅實的物質基礎。在基礎設施“骨架”基本建成之后，城鄉融合正處在由表及里、由硬到軟的深化階段，在產業、服務、治理、文化等領域的融合程度仍有待提升。“十五五”時期，城鄉融合發展應從注重物理層面的外延對接，轉向推動產業協同、公共服務、治理體系及文化價值等核心層面的內在融合。應立足城鄉各自比較優勢，構建一體化發展的產業鏈、供應鏈與價值鏈，讓農民更多分享產業增值收益；推動教育、醫療、養老、文化等領域優質資源向農村延伸覆蓋，逐步縮小城鄉服務質量差距，實現基本公共服務均等化；創新城鄉基層社會治理機制，融合城市治理經驗與鄉村傳統智慧，構建共建共治共享的社會治理新格局；保護與振興鄉村優秀傳統文化，促進城鄉文化交流互鑒，推動城市文明與鄉村文明交融共生。
推動改革路徑從“局部試點”向“系統布局”深化。黨的十八大以來，以城鄉融合發展試驗區為代表的改革實踐，將“試點先行”深化為一套成熟系統的改革方法論，為全國層面的城鄉融合發展開辟了新路徑、積累了寶貴經驗。“十五五”時期，為加快農業農村現代化進程，要把城鄉融合置于更加宏大的戰略框架之中，推動改革思維實現從“局部試點”的戰術探索，到“全域一體、系統布局”的戰略躍升。應建立健全試點經驗向全局政策轉化機制，通過對成熟試點開展精準評估與系統分析，提煉出可復制、可推廣、可適配的政策模塊，形成全國共享、動態優化的“政策工具箱”；前瞻研判城鄉人口結構演變、產業格局重構、技術迭代升級等趨勢所帶來的長遠影響與深層變革，將其全面融入基礎設施規劃與制度設計的前端，并在實施過程中持續優化政策組合與發展策略，確保城鄉系統實現動態平衡與保持長期韌性。
推動發展策略從“單點突破”向“政策集成”升級。新時代以來，我國城鄉關系改革聚焦土地、資本、人才等要素流動，進行了一系列政策調整，取得了要素配置效率提升、城鄉互動活力增強的階段性成效。然而，隨著改革步入深水區，制約城鄉融合的深層次矛盾日益顯現。面對新階段新要求，“十五五”時期城鄉融合發展需要從依賴“單點突破”的初級驅動，轉向為依靠“政策集成”創新的高級賦能。要以系統思維對政策體系進行優化，構建目標同向、措施協同、效能倍增的治理體系；主動謀劃政策供給的“集成升級方案”，以頂層設計的整體性破解部門博弈的分散性，以協同高效的系統性消解層級傳導的損耗性，有效激活城鄉融合發展的整體效能。
2.城鄉融合促進農業農村現代化的內在機理
以要素市場化改革為重點，促進資源優化配置與價值顯化。城鄉融合的核心在于推動要素自由流動與高效配置，通過規模效應、集聚效應與創新效應，實現要素價值倍增與效能躍升。具體而言，城鄉融合發展有助于貫通城鄉消費市場，通過引入城市資本和現代商業模式，將鄉村特有的生態、文化等“隱性資產”轉變為對城市居民具有吸引力的稀缺生態產品和文化體驗；有助于促進要素在城鄉空間內實現優化組合，形成“資本+技術+土地”“人才+信息+傳統資源”等多元融合路徑，推動生態資源的價值轉化、傳統文化的商業活化，催生“1+1>2”的要素聚合效應，實現超越單一要素疊加的整體價值；有助于構建開放協同、要素富集的產業生態和創新網絡，強化創業者、企業之間的知識共享與跨界合作，廣泛吸引優質要素集聚，為農業農村現代化注入持久動力。
以產業協同發展為路徑，培育農業農村增長新動能。在城鄉二元結構下，鄉村主要承擔著為城市提供原材料和初級產品的職能，導致鄉村產業鏈條偏短、產品附加值不高。城鄉融合正是打破這一局面的關鍵所在，它通過產業鏈的縱向延伸與橫向拓展，不斷催生新型產業形態和商業模式，形成現代鄉村產業體系。在縱向延伸上，通過引導城市的先進技術、資本與管理模式向鄉村有序流動，推動農產品向高附加值加工環節延伸；通過將冷鏈物流、品牌打造、數字化營銷與質量追溯等現代服務體系深度嵌入農業，構建起“從田間到餐桌”高效協同的全產業鏈。在橫向拓展上，通過發展鄉村旅游、精品民宿、康養休閑等新業態，使單一的農業生產空間轉變為融生產、生態、文化、旅游功能于一體的復合型價值空間。在體系培育上，以城市的知識經濟與數字技術為依托，對鄉村傳統業態進行全方位、全鏈條的改造升級，突破鄉村產業傳統模式，構建多元化、高附加值、可持續的現代鄉村產業體系，有效吸引人才回流、緩解農村人口老齡化問題，從深層次縮小城鄉發展差距。
以共建共享為方向，促進城鄉基本公共服務均等化。城鄉發展的不均衡，不僅體現在經濟水平的“硬實力”上，而且表現為基礎設施與公共服務等“軟環境”的顯著差距。推動城鄉融合發展，要通過制度創新，引導城市優質公共資源向鄉村延伸和輻射，推進基本公共服務均等化，為實現農業農村現代化筑牢根基；將城市與鄉村納入統一的發展規劃，從根本上改變過去城鄉分治、重城輕鄉的發展模式，在區域層面統籌布局教育、醫療、文化等公共服務設施，從源頭上確保服務網絡的全域覆蓋與公平可及；推進交通、通信、能源等基礎設施的一體化建設，提升區域公共服務的專業化水平和運行效率，縮短鄉村居民共享城市優質資源的時空距離，實現規模效應與范圍效應。
以治理體系一體化為保障，提升協同共治能力。城鄉融合通過資源要素的優化配置、治理模式的持續創新及治理主體的結構性重組，全方位、深層次地打造鄉村治理生態。在治理資源上，城市治理經驗與技術“下沉”鄉村，為鄉村治理提供可借鑒的模板和高效工具，縮短鄉村治理現代化的探索周期。鄉村傳統智慧在與現代化治理手段融合的過程中，村規民約被納入法治軌道，德治教化與數字治理有機結合，實現傳統治理資源的現代性轉化。在治理單元上，城鄉融合推動鄉村治理超越單一村莊范疇，通過片區化、組團化發展，破除“就村治村”的傳統模式，構建“產業共興、生態共融、文化共榮、治理共促”深度融合機制，打造“規劃同頻、建設同步、治理同網”的全域協同格局。在治理主體上，城鄉融合為鄉村引入返鄉創業者、農業企業、社會組織等力量，推動形成以基層黨組織為核心，村委會、市場主體、社會組織及村民等多方力量共同參與的治理體系。
3.以城鄉融合推動農業農村現代化的主攻方向
建強縣域支點。縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，是破解城鄉二元結構、加快農業農村現代化的主戰場。“十五五”時期，必須全面激活縣域的樞紐功能，推動城鄉要素雙向流動、產業協同共進、設施互聯互通，為農業農村現代化提供有力支撐。以規劃一體化重塑城鄉空間，堅持“全域統籌、一體規劃”理念，優化縣域生產、生活、生態空間布局，推動城鄉空間“互補共生”，形成城鄉發展共同體。以產業協同推動鄉村產業轉型升級，依托特色資源稟賦，大力發展帶動能力強、就業容量大、比較優勢明顯的縣域富民產業，重點培育農產品精深加工、農文旅融合等產業集群，推動農業由原料輸出向加工增值和服務延伸轉型。推進城鄉基礎設施一體化建設，補齊縣域物流、能源、水利、通信等設施短板，做強縣城樞紐型基礎設施，提升中心鎮村建設水平，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，讓農民就地過上現代文明生活。
構建融合載體。推進城鄉融合發展，需要打造具有強大集聚輻射能力的平臺載體。“十五五”時期，可重點構建兩大戰略平臺。依托現代農業產業園、農業產業強鎮等載體，引入城市工商資本、科技成果、專業人才和管理模式，推動產業鏈的縱向延伸與橫向融合，培育集科技研發、精深加工、冷鏈物流、品牌營銷于一體的全鏈整合型農業產業化聯合體，打造高端要素匯聚與高效配置的城鄉產業協同發展平臺，實現農業從“賣原料”向“賣加工品、賣服務、賣品牌”全鏈條躍升。強化縣城的公共服務區域樞紐功能，推動鄉鎮向功能集成的綜合服務中心升級，將村莊建設成為服務農民的末梢站點，打造以縣城為樞紐、鄉鎮為節點、村社為基礎的城鄉公共服務平臺，促進教育、醫療、文化、養老等公共服務資源在城鄉之間均衡配置、高效共享。
深化數字融合。數字化正與市場化、新型城鎮化協同發力，成為農業農村現代化的重要支撐。“十五五”時期，應推動數據要素全面滲透、深度融合于城鄉發展各領域和全過程，加快形成高效協同、包容普惠的城鄉發展新格局。構建城鄉一體的數字基礎設施，推動物聯網、大數據中心等新型基礎設施向縣域、鄉村延伸覆蓋，夯實農村地區接入數字時代、共享技術紅利的基礎支撐。以數字化加快培育農業新質生產力，大力發展智慧農業，實現生產要素的智能調度與精準配置；構建數字化供應鏈體系，暢通農產品上行與工業品下行雙向通道；依托大數據平臺，精準引導城市資本、消費需求與鄉村特色產業、生態資源有機銜接，構建協同發展、互利共生的數字經濟新生態。依托遠程醫療、在線教育等，使鄉村居民能夠便捷共享城市的醫療與教育資源；推動“互聯網+政務服務”向基層延伸，實現城鄉治理模式的協同創新。
加強政策集成。當前，我國正處在健全城鄉融合發展體制機制的關鍵階段，亟須加強政策系統集成創新。“十五五”時期，應加強整體謀劃、系統布局，構建目標同向、措施協同、效能倍增的城鄉融合新范式。建立跨部門政策協同機制，明確各級各部門的地位和作用，構建科學決策、高效運行的新型多中心協同治理形態，實現跨部門數據共享、業務協同和監管聯動。推動政策工具系統集成，將涉農產業政策、金融政策、人才政策、土地政策等進行系統性建構和模塊化整合，統籌推進城鄉戶籍制度、公共服務均等化、城鄉產業協同發展、農村土地制度等領域改革，推出能夠產生乘數效應的“改革組合拳”，實現資源配置效率的最大化和政策效果的最優化。
（作者：袁紅英，系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、山東社會科學院黨委書記）
責任編輯：王振華
